未來一直來，因應後匯流時代之典範轉移，網路時代的國家管制者必須融合各領域專業能力，強化管制者間交流，並保留足夠彈性以因應快速變遷的環境與趨勢

前言

科技進步及技術演化帶來數位匯流的典範轉移，產業生態及樣貌發生巨大的變化，新的商業模式蓬勃發展，也帶來許多的創新機會。網路生態的思維邏輯與傳統通訊傳播產業具有相當大的差異，對於數位經濟典範轉移下，來自網路跨平臺的挑戰，無論是政府、產業或民眾，都需要因應環境變化而調整其對應的思維。

國際通訊傳播協會（International Institute of Communications，IIC）是國際間探討電信與媒體政策及管制業務的重要組織，該會長期探討全球通訊傳播資訊之發展整合、管理架構、趨勢及重大議題，使得全球產官學研各界更能理解及掌握複雜且變動的傳播環境。在IIC所發行的期刊《InterMEDIA》今（2018）年4月號中，維也納大學通訊傳播系媒體治理與媒體產業研究實驗室助理教授、資深管制者和法律/政策顧問Krisztina Rozgonyi所撰寫的〈媒體管制新模式（A NEW MODEL FOR MEDIA REGULATION）〉一文，即對歐盟包括《視聽媒體服務指令》（Audiovisual Media Services Directive， AVMSD）等在內的最新立法狀況提出了概要描述，除了點出仇恨言論(hate speech)與不實資訊(disinformation)等重要爭議外，並對網路平台與管制者間的問責，以及管制組織重塑，亦提出若干重要的建議與論述，方向上正與我們這二年來在數位匯流趨勢下，因應管制模式典範轉移的努力不謀而合。

網路平台（online platforms）正對民主造成巨大壓迫，以法律解決的行動正在蘊釀中，但也引發諸多爭議

Krisztina Rozgonyi教授首先提到，因應對管制網路平台仇恨言論及不實訊息壓力的上升，近來諸多歐盟倡議計畫的共同點，是管制價值鏈的重新改造，將管制網路言論的負擔部分移轉到民間團體身上。

依Rozgonyi教授的分析，歐盟執委會目前對仇恨言論、不實資訊的新解決方案，就是藉由公開諮詢和建立高階專家工作小組(high-level group of experts ，HLEG)，針對假新聞與不實訊息的問題向執委會提出政策建議。而新的歐盟《視聽媒體服務指令》（AVMSD），要求視訊分享平台（video-sharing platforms，VSPs）和社群媒體平台必須在服務條款中定義仇恨和有害內容、建立用戶檢舉和下架機制，並由管制者來進行評估。不過，這份新草案同時也招致了許多的批評，諸如：將引發VSPs過度刪除言論的寒蟬效應；讓私人企業取代法院來判斷言論自由；演算法的可信度、透明度和可問責性（accountability）目前似乎都尚未彰顯出來…等的疑義。

誰決定網路內容是「非法」還是「受言論自由保障」？

文章中同時提到，在擴大網路平台責任的同時，勢必面臨由誰來定義違規內容以及是否會侵害言論自由的問題，再加上對演算法工具的可信度問題，使情況更加複雜化。更深層的問題是誰來詮釋這些公共利益？如何要求平台為他們的行動負起責任？最後要達到什麼效果？Rozgonyi教授對管制者提出建議，希望能定位管制者在新的監管價值鏈中的角色。

首先，是重新設計問責機制（accountability mechanisms），這其中又分為法制跟政策面向。Rozgonyi教授認為在法制面向上，可以思考的面向有：

(1)管制者須釐清網路平台在刪除內容時，其依據的國際標準跟管轄權限（jurisdiction）。

(2)在法律的範圍內，管制者針對網路平台由自動化或AI演算系統作出的決定應有的「解釋責任（duties of explanation）」，需要訂定相關規則。

(3)在多國合作下，針對演算法的問責機制，開發能夠模擬和檢測演算法程序的評估工具。

(4)在定期監理報告中應提供對網路平台進行管制的資訊，完全透明並可受公評。

從其中，我們可以發現最關鍵的問題是：在定義仇恨言論時，是適用什麼標準？移除內容的行為與妨害言論自由的界線在哪？「非法（illegal）」和「有害（harmful）」言論之間的界線？網路平台自我審查（self-regulatory）是否符合比例原則的要件（the requirements of proportionality）？由於這些問題目前都由資訊不透明的人工審查員和演算法所決定，所以Rozgonyi教授認為管制者必須扮演有效監督網路平台演算法可問責性的角色，並且拿回原本大量掌握在軟體工程師手上的主導權。

另外，這篇文章也提到，歐盟《一般資料保護規範》（General Data Protection Regulation，GDPR）並不能解決演算法的透明度問題，如果沒有更進一步立法和管制的後援，也不可能解決（針對不當內容以及言論自由的）「解釋權（right to explanation）」的問題。Rozgonyi教授提出，確保解釋權在問責機制中發揮作用，並且適應不斷變遷的科技，這就是管制者們可以而且應該扮演的角色。

另外，有關網路平台的定位和政府居中的角色，Rozgonyi教授認為在政策面向上，引進利害關係人的參與愈形重要，也對管制者作出以下的建議：

(1)國家管制者需監督網路平台所作的編輯決策，同步考量倫理專業標準。

(2)管制者評估網路平台的自我審查行為時，應更廣泛的考慮其對政治、社會的影響，並且在評估時，應主動地尋求利害關係人之間的對話。

文章內也提醒我們，要注意的是，網路平台經營者如Facebook等如今也有了新聞編輯的角色，管制者需要開始視這些平台為有編輯責任的媒體的一員，以那些媒體受到的規範來評估他們的業務。

此外，歐盟AVMSD已預見到網路平台在採取自我審查措施時，需要為解決爭議而提供申訴和補償機制，而國家管制者當然也需從中協助雙方的對話，賦予使用者共同監督網路平台的權力。

給網路時代的國家管制者：融合各領域專業能力，強化管制者間交流

Rozgonyi教授的另外一個建議，則是針對管制者組織和運作的改變，包括三個面向：

(1)技能和知識：管制網路平台需要有各種不同能力的管制者：如增加熟悉演算法的資訊科技專家、個資保護專家、了解網路傳播的社會科學專家。

(2)組織的面向：應將龐大的組織重新型塑，與使用者團體密切合作落實監理，並且遵循合作、互動、有彈性和參與的管制程序。

(3)跨國與超國際合作的下一階段：運用資訊庫分享和跨國聯盟研究方法，動態、定期舉行管制者的合作交流。

在地管制，全球衝擊，下一代的監理機制必須保留足夠彈性以因應快速變遷的科技

Krisztina Rozgonyi教授的結論是，下一世代的國家管制的設計思維必須全球化：每一項管制產生的衝擊，都是全球性的。而關於新管制價值鏈，既有根深柢固的媒體政策原則，像是多元、多樣，以及在地主義等，都不應該摒棄，但是必須從這些基礎上提出新的取徑和方法，確保數位環境中的人權和基本自由的最終義務。

結語

所以，我們可以發現到，在現今全球傳播環境與監理機制的典範轉移之下，由監理機關進行家長式的控管已不再適宜，而是必須透過多方利害關係人建立一個動態、有彈性的共管機制與生態系統，以確保公共利益、言論自由和商業競爭可以維持平衡，並且需有足夠的彈性以及相關資訊科技、網路技術人才共同參與，方可因應科技之快速變遷。而這也是我國國家通訊傳播委員會NCC目前正努力積極推動的政策願景，也就是在開放、連結、創新的施政理念及後匯流時代的網路環境下，以公私部門協力的治理方式以及跨政府部門的參與，建立新一代監理典範。